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Kommunalen Klimaschutz stärken – aber wie?

In Summe der betrachteten Maßnahmen können Kommunen THG-Emissionen in der Höhe von rund 101 Mio. Tonnen, bezogen auf das Jahr 2019, beeinflussen. Das entspricht etwa einem Siebtel der Treibhausgas-Emissionen in Deutschland im Jahr 2020. Die betrachteten Maßnahmen adressieren eine THG-Emissionsbasis von insgesamt 278 Mio. Tonnen, also in etwa 38 % der THG-Emissionen in Deutschland im Jahr 2020.

17,3 Mio. Tonnen CO2e können schätzungsweise im Bereich „Verbrauchen“ (Gebäudesanierung, Fuhrpark, Beleuchtung) gespart werden, wobei Großverbraucher wie öffentliche Krankenhäuser bisher nicht in die Berechnung einbezogen wurden.
Im Einflussbereich „Versorgen“ (Radinfrastruktur, Parkraum, Fernwärme) liegt das abgeschätzte Einflusspotenzial bei rund 27,9 Mio. Tonnen (entspricht den deutschen Treibhausgasemissionen im Sektor Gebäude für den Bereich Gewerbe, Handel und Dienstleistungen im Jahr 2020). Das Einflusspotenzial im Bereich Versorgen nimmt deutlich zu, wenn man an weitere Versorgungsaufgaben kommunaler Unternehmen wie z. B. die Erdgasversorgung denkt.

Im Einflussbereich „Regulieren“ wurden Maßnahmen quantifiziert, die der Wärmeplanung, Bebauungsplanung, der Flächennutzungsplanung und der Verkehrsplanung (Parkraummanagement) zuzuordnen sind. Das Einflusspotenzial dieses Bereichs liegt bei rund 30 Mio. Tonnen Treibhausgasemissionen (entspricht den deutschen Treibhausgasemissionen im Sektor Gebäude für den Bereich Gewerbe, Handel und Dienstleistungen im Jahr 2020).

Im Einflussbereich „Beraten und Motivieren“ liegt das Einflusspotenzial bei rund 26 Mio. Tonnen Treibhausgasemissionen (entspricht rund 13 % der Treibausgasemissionen im Bedarfsfeld „Wohnen“ im Jahr 2018). Es zeigt die Relevanz der sogenannten „weichen Maßnahmen“ im kommunalen Klimaschutz, also die Beratungsangebote, Förderangebote etc. vor Ort.

Qualitative Analyse des kommunalen Handlungsspektrums zur THG-Minderung

  • Klimaschutz ist derzeit in keinster Weise adäquat in Fachgesetzen, die Kommunen adressieren oder von Kommunen umgesetzt werden, berücksichtigt. Nahezu jede Ambitionsstufe basiert auf freiwilligem Handeln vor Ort.
  • Die Maßnahmen zur Aktivierung privater Gebäudebesitzer*innen weisen große Einflusspotenziale auf. In der Praxis wird nur ein Bruchteil der THG-Minderungsmöglichkeiten ausgenutzt, da es sich ausschließlich um freiwillige Aktivitäten handelt.
  • Zu gewichtigen, regulierenden Möglichkeiten fehlt das konkrete Know-how, insbesondere zur rechtssicheren Umsetzung. Diese Maßnahmen werden daher nicht umgesetzt (z. B. Anschluss- und Benutzungszwang an die Fernwärme im Bestand, temporäre Umwidmung von Straßen in Radwege).
  • Werden Fachgesetze mit Klimaschutzkriterien angereichert, die auch für die Kommunen relevant sind (z. B. laut §52, GEG, Pflicht zur Nutzung von erneuerbaren Energien bei einem bestehenden öffentlichen Gebäude) wird der dadurch entstehende personelle Mehraufwand für die Umsetzung vor Ort nicht berücksichtigt bzw. vergütet.

Gleichzeitig bestehen grundsätzliche Hemmnisse, die dem überwiegend freiwilligen Handeln im Weg stehen, nämlich fehlende Personalkapazitäten sowie fehlende finanzielle Mittel für notwendige Investitionen, wie in den qualitativen Interviews im Rahmen dieses Projekts herausgearbeitet wurde.

Empfehlungen zur Stärkung des kommunalen Klimaschutzes

Der treibhausgasneutralen Kommunalverwaltung werden Maßnahmen aus den Einflussbereichen „Verbrauchen“ und „Versorgen“ zugeordnet. Die Summe der quantifizierten Einsparpotenziale beträgt rund 23 Mio. Tonnen THG-Emissionen. Die Maßnahmen zur Nutzung dieser Potenziale sind dafür prädestiniert, kurzfristig als kommunale Pflichtaufgabe eingeführt zu werden. Erste Ansätze bestehen bereits in einzelnen Bundesländern oder in bundesweit relevanten Fachgesetzen (siehe z. B. die Erneuerbare Energien Nutzungspflicht im Bestand in Baden-Württemberg oder die anvisierten E-Fahrzeug-Quoten im Fuhrpark). Weitere Anforderungen sind zu erwarten (z.B. Sanierungspflichten aufgrund der EU-Richtlinie zur Energieeffizienz). Über diese Verpflichtungen in Fachgesetzen hinaus ist es sinnvoll, übergreifende Anforderungen in weiteren (ggf. neuen) Gesetzen zu regeln. So könnte beispielsweise die übergeordnete Pflicht zur Erreichung der THG-neutralen Kommunalverwaltung in einem bestimmten Zieljahr eingeführt werden. Bei der Einführung der übergeordneten Pflichtaufgaben ist es notwendig, dass der Bedarf an Personalkapazitäten adäquat finanziert wird. Mit Blick auf die notwendige Verschärfung der Fachgesetze ist zu klären, wie Mehraufwendungen personeller und investiver Art refinanziert werden können.

Die zweite Säule zur Stärkung des kommunalen Klimaschutzes adressiert die kommunalen Unternehmen. Viele kommunale Unternehmen sind bereits dabei, ihre Infrastrukturen umzubauen und auf einen Klimaschutzpfad zu bringen. Das zeigen zahlreiche Beispiele, die durch Förderprogramme unterstützt werden. In Anbetracht der Zielsetzung erscheint es jedoch notwendig die Transformation zu beschleunigen. Hierfür könnten drei Pfade relevant sein:

  1. Entwicklung von zielkonformen Transformationsplänen für die kommunale Infrastruktur
  2. Stärkung der Umsetzungsmöglichkeiten für Transformationspläne
  3. Verstärkter Aufbau kommunaler Unternehmen / Rekommunalisierungen

Einige der quantifizierten und qualitativ ausgearbeiteten Maßnahmen sind den klassischen Planungsaufgaben der Kommunen zugeordnet (Einflussbereich „Regulieren“). In der qualitativen Analyse wird deutlich, dass die Verantwortlichkeiten der Kommunen in diesem Bereich Beschränkungen unterliegen. Daher wird vorgeschlagen zu prüfen, ob durch Vorgaben auf Bundes- und Landesebene Kommunen zu einer dauerhaften Planungsaufgabe verpflichtet werden können.

Gleichzeitig muss der Klimaschutz-Kompetenzbereich der Kommunen in der Steuerung vor Ort erweitert werden. Beispielsweise gibt es ausschließlich freiwillige Instrumente, um Sanierungsraten zu erhöhen oder Sanierungstiefen zu verbessern (Ausweisung städtebaulicher Sanierungsgebiete oder Nutzung des KfW-Förderangebots 432 energetische Quartierssanierung). Diese erfordern ein hohes Maß an personellen Kapazitäten für die Beteiligung, Moderation und Umsetzung von Maßnahmen. Zudem bestehen Barrieren zur Umsetzung von Lösungen aus der Wärmeplanung, wie z. B. fehlende Rechtssicherheiten beim Fernwärmeausbau im Bestand oder bei Regulierung von Wärmeversorgungslösungen im Quartier. Neue kommunale Kompetenzen im Einflussbereich „Regulieren“ sollten frühzeitig angedacht werden, wenn eine bundesweit flächendeckende kommunale Wärmeplanung angestrebt wird, wie es im Koalitionsvertrag 2021 (Koalitionsvertrag 2021, S. 58) formuliert wurde.

Allen Maßnahmen im Einflussbereich „Beraten und Motivieren“ ist gleich, dass diese rein auf freiwilliger Basis umgesetzt werden. Ein großer Teil des Einflusspotenzials (abgeschätzt wurden 5 Maßnahmen, die ein THG-Minderungspotenzial von rund 26 Mio. Tonnen CO2e bringen) wird somit nicht oder nur unzureichend gehoben, da hierfür Ressourcen fehlen. Die Instrumente und Projekte in diesem Einflussbereich sind sehr unterschiedlich und vielfältig. Deren Wirkung ist oftmals unklar und unzureichend dokumentiert, um auch ein gegenseitiges Lernen zu ermöglichen.

Ein wesentliches Hemmnis liegt im fehlenden Personal, welches diese freiwilligen Maßnahmen planen und umsetzen kann. Insofern steht hier die Empfehlung zur flächendeckenden Ausstattung mit Klimaschutzmanagement-Stellen im Vordergrund. Zudem lässt sich ein gewisser Bedarf an Standardisierung, Lenkung und Vernetzung ableiten, damit die Transaktionskosten in Kommunen für die Umsetzung von sogenannten „weichen Maßnahmen“ reduziert werden können. Förderprogramme bieten in diesen Bereichen die Möglichkeit, Standardisierungen und Qualitätsanforderungen zu integrieren.

Übergreifende Handlungsempfehlungen

Für die ambitionierte Planung, Umsetzung, Koordinierung und das zugehörige Monitoring von kommunalen Klimaschutzmaßnahmen, egal in welchem Einflussbereich, braucht es qualifiziertes Personal. Klimaschutzmanager*innen bilden die Grundlage für koordinierte Klimaschutzaktivitäten in den Kommunalverwaltungen. Um die Klimaschutzambition und die Breite von klimaaktiven Kommunen zu steigern, sollte es das Ziel sein in allen Kommunen Klimaschutzmanager*innen zu beschäftigen. Die Förderung der NKI bietet eine attraktive Erstfinanzierung. Die Herausforderung liegt in der Verstetigung und dauerhaften Finanzierung dieser Stellen.

Viele der relevanten Fachgesetze sind nicht ambitioniert genug ausgestaltet. Es ist dringend notwendig, dass besonders klimaschutzrelevante Gesetze ambitioniert ausgestaltet werden bzw. dass eine stufenweise Ambitionssteigerung in den Novellen umgesetzt und angekündigt wird. Dadurch entsteht Planungs- und Investitionssicherheit. Der im Koalitionsvertrag 2021 anvisierte Klima-Check für Gesetze könnte hier Abhilfe leisten.

Gleichzeitig sollte bei der deutlichen Erweiterung der Fachgesetze geprüft werden, ob und wie Mehraufwendungen, die dadurch in Kommunen entstehen, vergütet werden können. Für notwendige Investitionen können Förderprogramme unterstützen (siehe Praxisbeispiel GEG und BEG). Für notwendige personelle und fachliche Erweiterungen müssen Lösungen entwickelt werden.

Den Teilbericht „Klimaschutzpotenziale in Kommunen - Quantitative und qualitative Erfassung von Treibhausgasminderungspotenzialen in Kommunen“ finden Sie hier zum Download.

Zum Projekt "Wirkungspotenzial kommunaler Maßnahmen für den nationalen Klimaschutz"